Внедрение системы электронного правительства в Украине – необходимый шаг, сделанный большинством развитых стран уже не один год назад. Для потребителей это удобство, доступ и комфорт при получении государственных услуг, для бизнеса – возможность онлайн-регистрации компаний, торговых марок, получения патентов, лицензий и т.д. А непосредственно для государственного аппарата – экономия на его содержании (например, в Британии благодаря использованию системы электронного правительства экономится около $3 млрд ежегодно), повышение уровня прозрачности и доверия, оптимизация госзакупок, объединение и взаимодействие отдельных ведомств для предоставления комплексных государственных услуг.
Европейский союз сосредоточился на трех основных типах электронного взаимодействия: межведомственное, межотраслевое и межгосударственное. Для реализации этого на базе лучших мировых практик была разработана методология высокоуровневого проектирования электронного правительства European Interoperability Framework. На входе данной методологии оказываются стратегические цели и задачи, а на выходе – план внедрения электронного правительства рекомендательного характера. Основными принципами такой системы являются: принцип подчиненности (действия не выносятся на межгосударственный уровень, пока не доказана их эффективность по сравнению с локальными действиями); учёт потребностей и ожиданий пользователей; обеспечение фундамента для межведомственного взаимодействия.
Андрей Красный, старший менеджер отдела консалтинга компании «Делойт»
Концептуальная модель описывает общие принципы реализации электронных сервисов, а ее ключевые элементы делятся на три уровня:
- Уровень базовых сервисов, который в свою очередь состоит из трёх групп компонентов:
- обеспечение взаимодействия (протоколы и форматы данных, взаимодействие систем);
- базовые реестры (обеспечивают надёжное хранение базовых единиц информации, данных о физических и юридических лицах, различных организациях, выданных лицензиях и пр.)
- внешние сервисы (как пример: запросы на получение данных от физических лиц, онлайн-услуги финансовых учреждений, электронные выписки из реестров).
- Уровень безопасного обмена данными. Основные функции данного уровня: обеспечение контроля доступа к информации базовых реестров, безопасный обмен данными, реализация процедур доступа, шифрования данных, ведения журналов.
- Уровень агрегированных сервисов. Агрегированные сервисы формируются на основе всевозможных комбинаций базовых сервисов и воспринимаются пользователем как единая услуга. Примером такой услуги может быть предоставление визы онлайн, для чего используются такие базовые сервисы, как получение информации о личности, оплата услуги через банковский счёт, смс-уведомление пользователя о выдаче визы.
Методология EIF, с одной стороны, облегчает задачу проектирования электронного правительства, охватывая наиболее важные аспекты и направления, с другой – предоставляет широкую свободу выбора средств и методов, как для планирования, так и для реализации электронного правительства. Именно поэтому целесообразно рассмотреть возможность ее применения в Украине.
Опыт других стран
Большинство развитых стран уже применяют систему электронного правительства в том или ином виде. Каждая из них имеет свои отличия, связанные с периодом развития этой системы, состояния ИТ-инфраструктуры и т.д. Методология European Interoperability Framework в той или иной мере используется большинством европейских стран. Интересно оценить, насколько эта методология укладывается в рамки электронного правительства Сингапура, которое развивалось независимо от европейских и многими исследователями признано лучшим в мире. Процессы формирования электронного правительства здесь начались еще в 1980 году путем создания Национального совета по компьютерам и Плана национальной компьютеризации. План предусматривал компьютеризацию и электронизацию основных функций каждого министерства, развитие локальной IT-индустрии и подготовку 850 соответствующих IT-специалистов в течение 5 лет. Национальный совет по компьютерам был создан специально для реализации этого плана и косвенно подчинялся кабинету министров.
Сингапур
Сингапурские специалисты в области электронного правительства отмечают, что достаточно много усилий и времени (чуть менее 2-х лет) было потрачено на разработку первой модели электронного межведомственного взаимодействия SWTA. Фактически электронное правительство Сингапура начало формироваться в результате создания фреймворка Service-Wide Technical Architecture (SWTA, 2002), который затем был расширен до Singapore Government Enterprise Architecture (SGEA, 2006). По сути, SGEA – некий шаблон, согласно которому должны проектироваться информационные системы каждого из правительственных ведомств. По своему назначению SGEA близок к EIF (European Interoperability Framework), и определяет принципы построения электронного межведомственного взаимодействия. В Сингапуре основное внимание уделяется следующим принципам:
- ценность электронных сервисов для граждан и бизнеса, удовлетворение их базовых потребностей (поддержание здоровья, обеспечение безопасности);
- глубокое понимание существующих процессов и их основных проблем, вовлечение в процесс разработки сервисов всех заинтересованных сторон, включая бизнес и население;
- при планировании целей и задач, стоящих перед информационной системой, основным критерием успеха является полезность их реализации для граждан.
Эстонии часто приписывают наличие самой прогрессивной модели электронного правительства в Европе. Добиться успеха Эстонии удалось в большой степени благодаря осознанию правительством страны приоритетности развития ИТ. Одна из инициатив – государственная программа всеобщей компьютеризации «Прыжок Тигра» (1996 год), основной акцент которой ставился на обучении школьников компьютерной грамотности, а так же на развитии компьютерной и сетевой инфраструктуры. Не случайно из этой крошечной страны стали разработчиками известной на весь мир программы аудио- и видеосвязи Skype.
Таллинн
Глобальная информатизация Эстонии послужила фундаментом для развития электронного правительства. Однако при внедрении этой системы имели место также и определённые трудности, связанные с ограниченностью бюджета. Из-за этого эстонцы сразу отказались от идеи создания большого информационного центра (что требовало бы огромных бюджетных затрат), в котором бы хранились и обрабатывались все данные государственного значения и который бы предоставлял весь перечень государственных услуг онлайн, как это реализовывалось большинством стран на то время (нач. 2000-х). Выходом из ситуации было создание децентрализованной системы хранения данных, объединяющей уже существующие информационные реестры в одну большую сеть.
Различие технологий, использовавшихся для поддержания баз данных в разных ведомствах, привело к необходимости разработки единого стандарта по обмену данными, регулирующего взаимодействие различных информационных систем. Основное отличие от европейской модели заключается в том, что сервисы четко не разделяются на базовые и агрегированные, как это предусмотрено в EIF. Сервисы могут предоставляться госучреждениями, внешними организациями (банками, компаниями энергетического сектора, телекоммуникационных технологий) и также обеспечиваться несколькими из перечисленных учреждений. Центральный сервер (RIHA) хранит описания всех сервисов, как в текстовом, так и в стандартизированном формате. Доступ населения к сервисам электронного правительства обеспечивается за счет использования электронных идентификационных карт, с помощью которых граждане получают возможность пользоваться всеми государственными интернет-сервисами. Это позволило Эстонии еще в 2005 году стать первой страной в мире, которая обеспечила возможность электронного голосования граждан, а на выборах 2011 года в парламент ЕС доля онлайн-голосования составила 24%, граждане проголосовали, фактически находясь в 105 странах.
Грузия – страна с успешно действующим электронным правительством является наиболее близкой к Украине, как в культурном отношении, так и по уровню технологического развития. Особое внимание в модели построения электронных сервисов уделено уровню безопасности, что стало следствием мощнейших кибератак системы электронного правительства Грузии в августе 2008 года.
Тбилиси
Формирование электронного правительства в Грузии началось относительно недавно – в 2004-ом году. Было создано Национальное агентство государственных регистров (NAPR), в обязанности которого входили учет объектов недвижимости и имущественных прав на них, регистрация юридических лиц, предоставление информации и документов в электронном виде. Следующим шагом стало создание в 2010г. Агентства обмена данными, ответственного за развитие электронного правительства, обеспечение электронного взаимодействия между государственными ведомствами, построение сетевой инфраструктуры для обмена информацией, разработку стандартов и спецификаций в области информационно-коммуникационных технологий. Очевидно, что Грузия не может похвастаться таким уровнем компьютерной образованности населения и такой всеохватывающей сетью интернет, как, к примеру Эстония. Удачным решением данной проблемы стали Дома Юстиции – государственные учреждения, специально предназначенные для предоставления государственных услуг, не имеющие аналога на момент создания. В каждом таком Доме Юстиции любому гражданину в едином «окне» может быть предоставлен весь спектр государственных сервисов высококвалифицированным оператором, от выдачи удостоверения личности и свидетельства о браке, до регистрации бизнеса или имущества. При этом все те же услуги в режиме онлайн можно получить из дому, сидя за компьютером, для чего потребуется лишь ID карта, устройство для её считывания и доступ к интернету. Но в таких центрах любой гражданин, независимо от степени компьютерной образованности и возможности доступа к сети, в течение практически того же времени может получить все те же услуги, что и продвинутый пользователь. Характерно, что все вышеперечисленные организации являются частными и финансируются самостоятельно, хотя и подчиняются непосредственно Министерству Юстиции. Переход Грузии к электронному типу предоставления государственных услуг обеспечил Грузии лидирующие позиции в некогда проблемной области регистрации собственности (согласно исследованию Мирового банка), а также 8-е место в мире по легкости ведения бизнеса. Изучив данный опыт можно выделить три основных фактора успеха: глубокая заинтересованность политиков в инициировании и поддержке этих инициатив, высокий уровень развития информационно-коммуникационных технологий и наличие высококвалифицированных кадров. Также общим для всех рассмотренных нами стран является относительно невысокая численность населения, высокий уровень компьютерной грамотности и относительно небольшая территория. То, что стало факторами успеха для Эстонии, Грузии и Сингапура может стать вызовами, с которыми придется справляться Украине.
Стратегия развития электронного правительства в Украине
Меры, принимаемые на политическом уровне по продвижению электронного правительства, отнюдь не ограничиваются выделением бюджета и утверждением соответствующих законодательных актов. Успех электронного правительства в Украине во многом будет зависеть от качества и тщательности проработки плана его внедрения, а ошибки на данном этапе могут обойтись нам очень дорого в будущем. 
Одной из проблем может стать ситуация с информационно-коммуникационными технологиями в Украине. Согласно рейтингу Международного союза связи, Украина занимает 68-е место в мире по уровню их развития, что объясняется отсутствием всеохватывающего широкополосного интернет-доступа, относительно низким уровнем информатизации государственных и частных учреждений, слабо развитой ИТ-инфраструктурой. Опыт Грузии, занимающей 71 позицию в этом рейтинге, демонстрирует, что при политической воле данное препятствие может быть устранено. Опираясь на опыт стран, успешно реализовавших электронное правительство, можно выделить следующие необходимые шаги:
- Создание организации, ответственной за реализацию электронного правительства
В каждом из исследуемых нами примеров разработки электронного правительства странами фаворитами на том или ином этапе принималось решение по созданию такой организации. Все эти организации объединяет то, что, во-первых, они имеют непосредственное подчинение кабинету министров, во-вторых, на них возложены функции по координации и развитию ИКТ сектора в целом. У нас есть шанс учесть этот многолетний опыт и создать такую организацию уже сейчас, что позволит сократить время на полный переход к электронному типу государственного регулирования. Не лишним будет так же вспомнить, что, к примеру, в Грузии такая организация финансируется не из государственного бюджета, а за счёт частных инвесторов, что было бы как нельзя более актуально для нас, учитывая нынешнюю ситуацию.
- Разработать стройную законодательную базу, регулирующую отношения в сфере электронного правительства.
Одна из наиболее популярных инициатив в этой области – закон о запрете дублирования данных государственного значения, который будет способствовать наведению порядка в государственных информационных реестрах.
- Создать общенациональную шину обмена данных.
После наведения порядка с данными следует переходить к объединению государственных реестров. Этот этап может потребовать больше время и ресурсов, учитывая низкий уровень общенациональной инфраструктуры передачи данных и доступа к интернет, а также тот факт, что в нашей стране насчитывается более 100 таких реестров не связанных друг с другом. Тем не менее, похожие проблемы были успешно решены другими странами десятки лет назад.
- Провести реинжиниринг процессов взаимодействия как внутри правительства, так и на уровне взаимодействия государственных учреждений с бизнесом и гражданами.
Данный шаг позволит переосмыслить и оптимизировать существующие процессы взаимодействия (например, с частными компаниями в области налоговой политики) с учётом возможности электронного межведомственного сообщения.
- Реализовать основные электронные сервисы.
В данный момент правительством определяется список из 20 основных электронных сервисов, которые планируется реализовать в первую очередь. Тщательное планирование и последовательное выполнение указанных шагов позволит относительно быстро и качественно реализовать электронное правительство в Украине. Утвердив стратегические цели и основные шаги, отвечающие на вопрос «что делать?» целесообразно переходить к вопросу «как делать?». European Interoperability Framework как раз предназначен для комплексного решения этой задачи. Проанализировав концепцию построения электронных правительств ряда стран, мы в очередной раз убедились в уместности, полезности и эффективности его применения. Кроме того, этот фреймворк подразумевает дальнейшую интеграцию разрабатываемого электронного правительства в общеевропейское пространство, что согласуется с внешнеполитическим вектором развития Украины. Мировой опыт подсказывает, реализация электронного правительства может помочь эффективно справиться с большинством вызовов, которые стоят перед нашим государством. Это и коррупция, и модернизация экономики и повышение доверия населения к госаппарату. Электронное правительство подразумевает модернизацию процессов взаимодействия органов государственной власти друг с другом, с населением и бизнесом с использованием информационных технологий.
Автор: Андрей Красный, старший менеджер отдела консалтинга компании «Делойт»
