Закон про лобізм у пошуках лобістів. Чи готові в Україні легалізувати професійний вплив на владу

13 грудня 2023 року НАЗК через Кабінет Міністрів подало на розгляд народних депутатів законопроєкт, який має врегулювати лобістську діяльність груп впливу на органи державної влади за західним зразком. Шанси на його успіх значні, але норми цього тексту є досить далекими від реалій України 2024 року, зазначають експерти, до того ж проти нього виступає коаліція найбільших громадських організацій. Редакція AIN.UA розбиралась у ситуації. 

Спроба номер вісім

На початку 2024 року у Верховній Раді сталась непересічна подія: 10 січня перше читання пережив урядовий законопроєкт з легітимації лобістської діяльності, набравши 309 голосів (не голосували 27, утримались 15), що може свідчити про певні попередні домовленості зацікавлених сторін (зокрема, «Батьківщини» і «Слуги народу»). Раніше аналогічні законодавчі ініціативи так далеко не проходили, хоча історія їх написання нараховує понад 30 років. Утім, в цьому випадку для закону «Про доброчесне лобіювання» поки що дме легкий попутний вітер, – але не обходиться і без інтриг та нищівної критики.

Проєкт встановлює методи впливу, правила етичної поведінки лобістів, їхні права та обов’язки, термінологію у сфері адвокації і лобіювання, створення Реєстру прозорості від НАЗК, механізми контролю за діяльністю лобістів шляхом моніторингу дотримання відповідного законодавства, звітність, що вноситься до реєстру тощо. Утім, реконструювати достеменно, як виглядатиме в майбутньому типовий день українського лобіста, ще зарано, адже подекуди між першим і другим читанням проєкт може отримати низку правок.

«Я думаю, що цей законопроєкт ухвалять, тому що він розроблявся за активної участі Національного агентства з питань запобігання корупції», – говорить у коментарі AIN.UA Катерина Одарченко, президентка профільної асоціації UAGRPL.

Не можна сказати, що лобісти, тобто бізнес-комунікатори у площині взаємодії держави, корпорацій і громадського сектору, раніше працювали поза законом. Ця сфера, де також діють і фахівці з адвокації, комунікатори від організацій громадянського суспільства, регулюється десятками інших законів та підзаконних нормативно-правових актів (приміром, Конституцією України, законами «Про державну службу», «Про доступ до публічної інформації», Постановою КМУ №137 про обов’язкове створення громад при органах державної влади і місцевого самоврядування тощо). 

Але тепер питання спеціального законопроєкту значно актуалізувалося щонайменше з двох причин. По-перше, Україна гармонізує своє законодавство відповідно до норм ЄС. По-друге, такий нормативно-правовий акт вимагають рекомендації GRECO (The Group of States against Corruption – орган Ради Європи з антикорупційного моніторингу). 

«Шанси на ухвалення законопроєкту як ніколи високі. Достатньо згадати, що Єврокомісія у своєму нещодавньому звіті щодо можливості почати переговори про вступ України до ЄС від 8 листопада 2023 року наголосила на тому, що очікує від нашої держави ухвалення закону, який регулює лобіювання за європейськими стандартами як частину антиолігархічного плану дій», – говорить у розмові з редакцією Андрій Забловський, керівник Секретаріату Ради підприємців при Кабміні.

Схожої думки дотримується й Дмитро Васильєв, президент Розвиткової агенції досліджень та аналітики (РАДА). 

Разом з тим, кейс із законопроєктом «Про доброчесне лобіювання» потрібно розглядати у ширшому контексті загальної внутрішньополітичної ситуації в Україні в стані війни, напруження між бізнесом і правоохоронними органами, загальним погіршенням економічної ситуації і корупційними скандалами, кажуть експерти.

Історія спроб узаконити лобіювання

До внесення поточного законопроєкту в Україні було щонайменше сім спроб ухвалити закон про лобістську діяльність. Вперше – у 1992 році, коли група нардепів на чолі з юристом Віктором Суміним готувала відповідний законопроєкт. Під час першого скликання кулуарами також ширився незареєстрований законопроєкт нардепа Анатолія Ткачука «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади». 

Потім ідея заглухла на сім років, аж до появи законопроєктів 1999 року «Про лобіювання в Україні» Ігоря Шарова та «Про правовий статус груп, об’єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді» Юрія Сахна, які не пройшли першого читання. 

Під час роботи четвертого скликання Ради, у 2005 році, законопроєкт Ігоря Гриніва «Про діяльність лобістів у ВР» відхилив профільний комітет. 

У шостому скликанні, а саме 2008 року, депутати працювали над законопроєктом «Про лобістську діяльність в Україні», автором якого був член робочої групи з лобізму Ради підприємців при КМУ Андрій Черних. 

Наступного року запрацювала робоча група з департаменту конституційного та адміністративного права Міністерства юстиції. Формальною підставою для поновлення процесу прийняття закону про лобіювання став указ президента від листопада 2008 року, яким було введено в дію рішення РНБО «Про стан протидії корупції в Україні». Результатом став законопроєкт, поданий в червні 2012 року Валерієм Коновалюком під час роботи шостого скликання ВР. Але проєкт не встигли розглянути до парламентських виборів, а сьоме скликання Ради він не зацікавив.

У 2014 – 2017 роках у парламенті діяла робоча група, куди входили кілька десятків теоретиків і практиків дослідження адвокації та GR, з написання законопроєкту щодо лобіювання під керівництвом Мустафи Найєма, на той момент нардепа від «Блоку Петра Порошенка». Альтернативою йому були створені парламентаріями проєкти законів від «УКРОП» та командою народного депутата Юрія Одарченка. Але всі ці документи відклали на безрік – під час однієї з погоджувальних рад лідери фракцій ВР восьмого скликання вирішили, що легітимація лобістської діяльності не на часі. 

Під час роботи дев’ятого скликання у дві хвилі з’явилось одразу сім законопроєктів. У 2020 році це були документи за авторством Олександра Дубінського, Сергія Власенка, Олександра Качури і Дениса Монастирського. Комітет з правової політики Верховної Ради відхилив їх, визнавши такими, що не відповідають Конституції. 

А у 2024 році разом із кабмінівським розглядали ще один законопроєкт Сергія Власенка та документ від Людмили Буймістер. Після їх відхилення Юлія Тимошенко заявила, що її документ був розроблений та зареєстрований ще чотири роки тому, однак його розгляд у Верховній Раді блокувався, підкресливши, що він по суті є адаптованою до українських реалій версією американського закону про лобізм.

Які очікування покладають на законопроєкт

Головною метою ухвалення відповідного закону голова НАЗК Олександр Новіков називає створення прозорого ринку лобіювання: «Очевидно, що він існує і зараз, але перебуває в тіні, що породжує корупційні ризики. Ми після кожних виборів викидаємо на смітник людей, які можуть легально та прозоро представляти публічний інтерес різних бізнесових і соціальних груп, бо немає врегульованого ринку лобіювання».

У парламентському комітеті з питань правової політики підтримують цю думку.

«Коли ти отримав статус лобіста, зареєструвався, то після того ти отримуєш можливість і гарантії проходити в органи державної влади, проводити спілкування із чиновниками, депутатами, міністрами тощо, особами, які мають можливість приймати нормативно-правові акти», – наголошує голова комітету Денис Маслов. 

Як і в історії з розробкою закону у 2014-2017 роках, активно проти прийняття у запропонованій формі виступають великі і відомі громадські організації. Так, 16 жовтня Олександр Лємєнов, голова правління StateWatch, написав: «Загалом запровадження [відповідних] норм наразі виглядає як певна абстракція. В цьому і є основний ризик та поле для зловживань. Без повноцінного обговорення, розуміння, як саме НАЗК зможе дати раду імплементації зазначених новел і стане спроможним притягати до відповідальності осіб, що порушують у цьому аспекті законодавство, немає чого й лізти у відповідну галузь. Тим паче в ситуації, коли після міжнародного аудиту діяльності НАЗК стала очевидною низка проблем із прозорістю та лояльністю до влади цієї інституції на чолі з [Олександром] Новіковим».

Українська влада в черговий раз намагається законодавчо врегулювати питання лобістської діяльності в Україні, щоправда, наразі це відбувається під час повномасштабної війни та в умовах правового режиму воєнного стану, що об’єктивно може спричинити додаткові ризики та загрози, каже Андрій Забловський: «Саме тому найбільш прийнятною моделлю його впровадження в Україні може бути м’яка континентальна». 

Під європейською, або ж континентальною моделлю зазвичай мається на увазі низькорегламентована система контролю за лобістською діяльністю, прийнята у ЄС, ФРН, Польщі і Франції, за якої обсяг оприлюднення даних у реєстрі невисокий, а сам він є публічним. Крім того, немає важких покарань за порушення лобістського законодавства.

Проте, наскільки «злетить» саме така модель та буде ефективною в плані імплементації, каже він, залежатиме також від дотримання наступних принципів та технологій:

• залученість усіх стейкхолдерів;
• підзвітність, прозорість та інклюзивність законотворчого процесу;
• європейський підхід до створення Реєстру прозорості;
• публічний та інтуїтивно-зрозумілий доступ до нього;
• використання для нього відкритого API;
• дотримання принципу level playing field [ситуація, в якій усі мають однакові переваги та недоліки – ред.] щодо лобістів і фахівців з адвокації;
• використання для верифікації, моніторингу та захисту від несанкціонованого втручання в реєстр з боку сторонніх осіб та рф.

Консультант Комісії з питань правової реформи Олександр Водянніков вказує на іншу проблему проєкту від НАЗК, а саме змішування лобіювання і адвокації. 

Президент Розвиткової агенції досліджень та аналітики (РАДА) Дмитро Васильєв пояснює побоювання ГО щодо нового законопроєкту так:

«Громадські організації проти цього законопроєкту, тому що дуже багатьом із них, які займаються співпрацею з урядом, прийдеться ліцензуватися, отримувати ліцензію лобіста, який має право співпрацювати з урядовими організаціями і лобіювати ті чи інші рішення. Бо, так чи інакше, ці громадські організації будуть підпадати під закон про лобіювання. Тому вони переживають, вони не розуміють, як цей процес буде відбуватися. Для них це щось нове, але лякатися не потрібно. Потрібно пройти цей шлях, отримати ліцензію. І можливо деякі з цих громадських організацій зможуть створити бізнес-структури, які зможуть працювати на ринку бізнес-лобізму України».

30 листопада 2023 року коаліція з 260 громадських організацій оприлюднила свою «Заяву щодо необхідності забезпечення прозорих, змістовних та інклюзивних публічних консультацій щодо законопроєктів про лобіювання», де заявила, що проєкт НАЗК і проєкт закону, що регулює відповідальність за порушення норм лобіювання, підготовлені «без залучення громадських організацій».

Підписанти зазначають, що поточний документ підготували на основі більш раннього законопроєкту «Про доброчесне лобіювання в Україні», який, на твердження представників громадського сектору, мав істотні недоліки та був скерований на експертизу до Ради Європи для оцінки його відповідності міжнародним стандартам. 

«Зауваження, надані Радою Європи, не були виправлені при доопрацюванні законопроєкту. Після тиску з боку громадських організацій НАЗК ініціювало проведення публічних консультацій 10 та 23 листопада. Проте ці консультації носили формальний, радше імітаційний характер», – йдеться в заяві.

Експертки спілки «Реанімаційний пакет реформ» Ольга Піскунова та Юлія Кириченко зазначають: «Низку положень, які західні партнери загалом оцінили позитивно (наприклад, у частині обов’язків посадовців щодо розкриття інформації про контакти з лобістами тощо) прибрали. Натомість доповнили текст проєкту низкою сумнівних або вкрай нечітких норм, частина з яких суперечили Конституції України й міжнародним стандартам». 

Президентка асоціації професійних лобістів UAGRPL Катерина Одарченко стверджує, що в США вболівають за ухвалення останнього законопроєкту про лобіювання:

«У нас влада не любить, коли її регулюють, тому що під законопроєкт про лобіювання підпадають і народні депутати, і представники Офісу президента, уряду. Тому всі говорять про прозорість, але люди зазвичай не хочуть цієї реальної прозорості. Я часто спілкуюсь із представниками аналітичних центрів і Конгресу США, і всі виступають за цей проєкт, оскільки він дозволить прозоро і без корупції контактувати американським компаніям з українською владою зараз і в процесі відновлення України» – резюмує вона.

Станом на зараз уряд ще не зареєстрував законопроєкт, який би передбачав відповідальність за порушення вимог законодавства про лобіювання. Центр Протидії Корупції зазначає: «Законопроєкт не містить жодних норм, які б змусили вийти з тіні олігархів, які фінансують окремих представників влади. Загалом він не вирішує головні проблеми у процесі лобіювання».

Віталій Шабунін не відповів на запит AIN.UA, але наступного дня вийшло його відео, присвячене лобіюванню, в якому він коментує дослідження Руху «ЧЕСНО» стосовно мережі позаштатних радників керівника ОП Андрія Єрмака.  

«Ми не розуміємо ні хто їм платить, ні як змінилися їхні статки [після вступу на посаду радника]. Найцікавіше, що закон про лобіювання, який зареєстрував уряд, який мав би розвʼязувати питання, жодним чином не стосуються цього «паралельного уряду», який має вплив на державні рішення часто більший, ніж депутати Верховної Ради, яких ми з вами обирали», – заявив антикорупціонер.

На питання, чи будуть українці дотримуватись норм цього закону, фахівці досить скептичні.

«В Україні ж насправді дуже багато фантастичних законів, навіть кращих, ніж в ЄС. Але Україна характерна тим, що дуже багато законів не виконується. Або знаходяться обхідні маневри, які дозволяють не виконувати закон. Я думаю, що просто будуть придумані безліч нових варіантів і схем, які дозволятимуть обходити ті чи інші норми, особливо якщо ці норми не відповідатимуть нормам інших законів, що у нас дуже часто трапляється. А от якщо буде така невідповідність, то можна буде виконувати один закон і не виконувати інший», – ділиться думками президент Розвиткової агенції досліджень та аналітики (РАДА) Дмитро Васильєв.

Автор: Сергій Клімович